Ein Rückblick

35 Jahre ohne Studiengebühren

18.04.2009

Nach der Abschaffung der Hörergelder Anfang der 1970er Jahre gab es in Deutschland 35 Jahre keine Studiengebühren. Die Debatte darüber begann jedoch schon früh und ist durch verschiedenen Stationen gekennzeichnet. Torsten Bultmann und Rolf Weitkamp geben einen Überblick.

Infolge eines Beschlusses der Kultusministerkonferenz (KMK) wurden mit Wirkung ab dem Wintersemester 1970/71 an den Hochschulen der Bundesrepublik Deutschland und Westberlins keine Studiengebühren mehr erhoben. Bis dahin waren Gebühren in Form so genannter Hörergelder fällig, die während der gesamten Nachkriegszeit in einer durchschnittlichen Höhe von 120 bis 150 DM pro Semester konstant blieben.¹ Hessische Landeskinder waren an hessischen Hochschulen gemäß Art. 59 der Landesverfassung von einer Zahlung befreit. Im Bundesdurchschnitt gab es für ca. 30% aller Studierenden großzügig gewährte soziale Befreiungstatbestände.

Der Druck für die Abschaffung der Studiengebühren ging zuallererst von den SPD-geführten Landesregierungen aus. Die CDU schloss sich dem allerdings rasch an, da es in diesem Zeitraum wahlpolitisch ziemlich ungünstig war, den Anschein zu erwecken, in der Bildungsreform – ein die gesamte Gesellschaft bewegendes Thema - 'rückschrittliche' Positionen zu vertreten.

Ursachen und Folgen dieses Abschaffungsbeschlusses sind auch heute noch zwischen BefürworterInnen und GegnerInnen von Studiengebühren umstritten. Unstreitig ist zunächst, dass es in der Zeit danach zu einer kurzfristigen sozialen Öffnung der Hochschulen kam. Der Bildungsökonom Christoph Ehmann, ein Befürworter von Studiengebühren, behauptet nun, diese soziale Erweiterung des Hochschulzuganges hätte mit der Abschaffung von Studiengebühren nicht das Geringste zu tun, sondern sei ausschließlich eine Folge des 1971 erstmals in Kraft getretenen BAföG.² Die bedeutende Wirkung des BAföG bestreitet niemand; allerdings macht es wenig Sinn, einzelne Kostenfaktoren voneinander zu isolieren und sie formal in einer 'Entweder-Oder'-Rechnung gegenüber zu stellen. Der Abschaffung von Gebühren lag die gleiche politische Intention zu Grunde wie der Einführung des BAföG: mögliche Hürden, die der Aufnahme eines Studiums entgegenstehen könnten, zu beseitigen.

Seit Jahrzehnten informiert uns die Bildungsforschung darüber, dass unüberschaubare finanzielle Risiken bei Studienberechtigten aus so genannten bildungsfernen bzw. einkommensschwachen Schichten tendenziell eher zum Studienverzicht führen. Das BAföG solle einer Entlastung der Finanzierung von Lebenshaltungskosten während des Studiums über die Einnahmeseite ( = soziales Transfereinkommen) dienen, die Abschaffung von Studiengebühren bedeutete in der gleichen Richtung eine Entlastung auf der Ausgabenseite. Aus einer solchen komplexen Politik einzelne Finanzposten heraus zu nehmen und mit ihnen monokausal eine bestimmte Wirkung zu verbinden, wie Ehmann das tut, wirkt reichlich konstruiert – und dürfte vor allem einer Entwarnungsstrategie für die im Jahre 2001, dem Erscheinungsdatum von Ehmanns Bestseller, diskutierte Einführung von Studiengebühren geschuldet sein.

Abschaffung der Hörergelder als Baustein der kurzfristigen Öffnung der Hochschulen

Summa summarum war die Entkoppelung von Elterneinkommen und Hochschulzugang eine wesentliche Bedingung für die soziale Öffnung der Hochschulen. Dass dabei Studiengebühren kein untergeordnetes Nebenthema waren, verdeutlicht der erste Entwurf für ein Hochschulrahmengesetz (HRG), welchen die sozialliberale Bundesregierung 1971 vorlegte. In §32 dieses Entwurfs befindet sich die Formulierung: „Für das Studium und die Hochschulprüfungen werden von Studenten, die Deutsche im Sinne des Grundgesetzes sind, Gebühren nicht erhoben.“³ In der dann 1975 vom Deutschen Bundestag verabschiedeten und 1976 in Kraft getretenen Fassung des HRG findet sich dieser Satz nicht mehr. Obwohl die Einführung des HRG an den Hochschulen heftige Massenproteste, einschließlich eines bundesweiten Streikes, auslöste, fiel dieses 'Verschwinden' damals kaum einem der Protestierenden auf.

Da das HRG die Zustimmung der Bundesländer erforderte, mussten sich Sozial- und ChristdemokratInnen über die zu verabschiedende Fassung verständigen. Offenbar war die Studiengebührenbefreiung dem Kompromiss zum Opfer gefallen. Das bedeutete nicht, dass zum gegebenen Zeitpunkt irgendwer ernsthaft die Wiedereinführung von Studiengebühren ins Auge fasste, allerdings sollte diese Option wohl für die Zukunft zumindest offen gehalten werden. Dass dies für die überwiegende Mehrheit der BildungspolitikerInnen und Studierendenvertretungen kein Problem war, zeigt, wie wenig relevant das Thema im damaligen politischen Kontext war: Es schien sich für alle Zeit erledigt zu haben. In Wahrheit jedoch existierte lediglich ein Konsens innerhalb der politischen Klasse, auf die Erhebung von Studiengebühren zu verzichten, eine Regelung, die weder bedingungslos noch unbefristet galt. Damit waren die Auseinandersetzungen der 90er Jahre ebenso vorprogrammiert wie die politische Zielsetzung, dass die Verhinderung von Studiengebühren nur über ein gesetzliches Verbot möglich war.

Mit dem 1982 vollzogenen Koalitionswechsel der FDP zur konservativ-wirtschaftsliberalen Bundesregierung änderte sich die politische Gemengelage. Wissenschaftspolitisch versuchte die neue Regierungsmehrheit die Leitmotive 'soziale Öffnung' und 'Chancengleichheit', welche die sozialliberale Periode prägten, durch die Paradigmen 'Wettbewerb' und 'Elitenförderung' zu ersetzen. In diesem Zusammenhang verkündete die für die Hochschulen zuständige Bundesministerin Dorothee Wilms (CDU) im Jahre 1983, ihr Ministerium „prüfe die Möglichkeit einer Studiengebührenregelung“. Wenige Tage später wurde diese Ankündigung allerdings als politisch „derzeit“ nicht durchsetzbar zurückgezogen.⁴ Es darf vermutet werden, dass eine solche Regelung zum fraglichen Zeitpunkt nicht einmal in der CDU/CSU mehrheitsfähig war. So gelang es während der ganzen 80er Jahre nicht, über einzelne solcher Versuchsballons hinaus das hochschulpolitische Klima zu 'wenden'. Studiengebühren blieben bis auf Weiteres eine Forderung rechtskonservativer und wirtschaftsliberaler Gruppen.

Das Aufkommen der Studiengebührendebatte

Eine Ausnahme markieren hier allerdings die „Empfehlungen zum Wettbewerb im deutschen Hochschulsystem“, die der Wissenschaftsrat 1985 verabschiedete. Wissenschaftsrats-Beschlüsse haben seit je eine gewisse seismographische Funktion für das mittelfristig hochschulpolitisch Durchsetzbare. Der Wissenschaftsrat ist eine Art halbstaatliches Gremium der Politikberatung und Wissenschaftsplanung und setzt sich aus einer Wissenschaftskommission und einer Verwaltungskommission zusammen. 24 Mitglieder der Wissenschaftskommission werden auf Vorschlag der Hochschulrektorenkonferenz und der Spitzenforschungsorganisationen⁵ ernannt, acht VertreterInnen des so genannten 'öffentlichen Lebens' beruft der Bundespräsident. Der Verwaltungskommission gehören 17 VertreterInnen der Wissenschaftsministerien von Bund und Ländern an. Gültige Beschlüsse kann nur die Vollversammlung aller Mitglieder fassen. Da hierzu eine Zweidrittelmehrheit erforderlich ist, läuft dies auf einen strukturellen Einigungszwang von 'Wissenschaft' und 'Politik' hinaus. Die erwähnten 1985er-Empfehlungen verfolgten ausdrücklich das Ziel, das politische Paradigma der Hochschulexpansionsphase, welches von der sozialen Öffnung und einem flächenbezogenen Ausbau der Hochschulen nach bürokratisch relativ gleichwertigen Kriterien – auch unter finanziellen Gesichtspunkten - geprägt war, durch ein Wettbewerbsparadigma zunehmender Ungleichheit zu ersetzen.⁶ Dazu gehöre auch der 'Wettbewerb um Studierende'. Dieser käme nur „dann in Gang, wenn die Hochschulen sich mindestens teilweise über die Nachfrage selbst finanzieren müssten. Das bedeutet keineswegs, dass zwangsläufig die Finanzierungslast von der Allgemeinheit auf die StudentInnen überwälzt werden müsste. So könnte zum Beispiel der Staat Gutscheine an die Studienberechtigten ausgeben, mit denen diese dann die Gebühren bezahlen könnten.“⁷ Das ist offenkundig keine politisch operative Empfehlung, sondern eher eine auf längerfristige Implementierung hin angelegte 'Denkfigur'. Gebühren erscheinen hier nicht primär in der Funktion defizitäre Finanzen auszugleichen, sondern vorrangig als Mittel wettbewerbsförmiger Verhaltenssteuerung von Bildungsinstitutionen und BildungsnachfragerInnen. Ab Ende der 90er Jahre lässt sich dann beobachten, wie dieses Motiv in der Debatte um Bildungsgutscheine, Studienguthaben bzw. Studienkonten zunehmend auf die politische Agenda rückt.

Eine kuriose Zwischenetappe waren die 1993 vom Wissenschaftsrat verabschiedeten „10 Thesen zur Hochschulpolitik“.⁸ Den Medien war vorher eine einmütig von der Wissenschaftskommission verabschiedete Entwurfsfassung zugespielt worden, welche noch eine „11. These“ enthielt, die die Einführung allgemeiner Studiengebühren empfahl. Dagegen legte die Verwaltungskommission, also die VertreterInnen der 'Politik' im Wissenschaftsrat, ihr Veto ein. Das muss jedoch keine grundsätzliche Ablehnung von Studiengebühren bedeuten, sondern dürfte eher auf Meinungsverschiedenheiten innerhalb der Ministerien über das Tempo und den Modus ihrer Einführung verweisen. Während der gesamten 90er Jahre lässt sich beobachten, dass die 'Lösung' der unterschiedlichsten Probleme der Hochschulen zunehmend auf das Instrument Studiengebühren projiziert wird, deren politische Legitimation in der gleichen Weise anwächst. Zentrale, parteiübergreifend diskutierte hochschulpolitische Themen waren etwa die angebliche Notwendigkeit einer Verkürzung der Durchschnittstudienzeiten und die Unterfinanzierung der Hochschulen. Bereits 1992 veröffentlichte eine gemeinsame Arbeitsgruppe von Hochschul- und Kultusministerkonferenz „Vorschläge zur Verkürzung der Studienzeit“, in denen - erstmalig in dieser Form – die „Einführung von Studiengebühren beim Überschreiten einer bestimmten Studiendauer (…)“⁹ als politisches Mittel vorgeschlagen werden.

Obwohl gesetzlich vorerst noch gar nichts auf den Weg gebracht wurde, lässt sich hier ein bestimmtes Muster erkennen: Offizielle Verbände wie HRK und KMK 'entdecken' Studiengebühren als ein akzeptables politisches Mittel erstens für eine zusätzliche private Kompensation fehlender staatlicher Finanzen¹⁰, zweitens für eine disziplinierende Steuerung des individuellen Studienverhaltens. So wird zugleich in der Öffentlichkeit die Schwelle für ihre schlussendliche politische Durchsetzbarkeit Stück für Stück abgesenkt.

Als breitester beschlussreifer politischer Konsens kristallisierte sich Ende der 90er Jahre die konkrete gesetzliche Einführung von Langzeitgebühren oder Studienkonten heraus, was praktisch auf das Gleiche hinauslief. Das war eine Art antagonistischer Kompromiss, auf welchen sich Befürworter- und GegnerInnen von allgemeinen Studiengebühren verständigen konnten. Zu den formellen GegnerInnen gehörte etwa die 1998 ins Amt gekommene rot-grüne Bundesregierung laut Koalitionsvertrag. Diese GegnerInnen feierten in der Öffentlichkeit ein Langzeitgebührenmodell als 'erfolgreiche' Verhinderung allgemeiner Studiengebühren ab dem ersten Semester. Für die BefürworterInnen lief exakt dieses Modell auf einen Schritt in die gleiche Richtung, d.h. auf das Offenhalten allgemeiner Studiengebühren hinaus. Dies wurde in den 90er Jahren zumindest von einem Teil der CDU/CSU verfochten, der dann nach der Jahrtausendwende die generelle Beschlusslage der Partei bestimmte.¹¹

'Meiningen' als Einstieg in Studiengebühren

Ein entscheidender Schritt in diese Richtung war dann die 290. KMK-Sitzung in thüringischen Meiningen (25.Mai 2000) mit dem zynischen „Beschluss der Kultusministerkonferenz über die Gebührenfreiheit des Hochschulstudiums“. Einerseits wurde darin die Gebührenfreiheit bis zum ersten berufsqualifizierenden Abschluss versprochen, gleichzeitig sollte „ein verantwortungsvoller Umgang der Studierenden mit dem Studienangebot“ durch eine Begrenzung des „freien“ Studienkontingents in Form von Studienguthaben, Studienkonten oder Langzeitgebühren in freier Entscheidung der Länder gefördert werden.¹² Die KMK beauftragte sich selbst mit der Erarbeitung eines entsprechenden Staatsvertragsentwurfes. Damit war die SPD vom Versprechen eines zentralen gesetzlichen Verbotes von Studiengebühren abgerückt, welches erst viel später, d.h. nach dem Scheitern des Staatsvertrages und – vor allem – unter wesentlich ungünstigeren politischen Kräfteverhältnissen wieder aufgegriffen wurde.

Für das Aktionsbündnis gegen Studiengebühren (ABS) bedeutete 'Meiningen' den bundesweiten Einstieg in den Ausstieg aus der Gebührenfreiheit des Studiums. Damit sollte das ABS leider Recht behalten. In der Tat war die Lawine, die so ins Rollen kam, vorerst nicht mehr zu stoppen. Welche Schlussfolgerungen können daraus gezogen werden? Erstens: Eine Politik des 'kleineren Übels' verhilft dem großen, welches damit verhindert werden soll, zum Durchbruch. Zweitens: in dem Moment, wo öffentliche Bildung nicht mehr grundsätzlich gebührenfrei ist, sondern der Geltungsbereich der Kostenfreiheit beschränkt wird, hat man auch einen Mechanismus installiert, diese Schranken ständig zu verschieben – getreu dem Diktum eines bedeutenden Philosophen: eine Grenze setzen heißt, sie überschreiten!¹³

Anmerkungen (Fußnoten)

¹ Vgl. hierzu und für das Folgende: Ehmann, Christoph, 2001: Bildungsfinanzierung und soziale Gerechtigkeit, Bielefeld, 75f
² Vgl. Ehmann a.a.O., 80
³ Zit. Nach: Bultmann, Torsten; Weitkamp, Rolf, 1999: Hochschule in der Ökonomie (2. erw. Auflg.) Marburg, 66
⁴ Zit. Nach: Weber, Michael, 1987: Krise und Zukunft der Hochschule. Denkschrift des BdWi. Marburg. 38
⁵ Konkret: der Deutschen Forschungsgemeinschaft (DFG), der Max Planck Gesellschaft (MPG) und der Helmholtz-Gesellschaft (Großforschung)
⁶ Wissenschaftsrat, 1985: Empfehlungen zum Wettbewerb im deutschen Hochschulsystem, Köln. Man findet in dem Papier bereits alle Leitmotive, die dann die Veränderungen der Hochschulgesetzgebung ab Ende der 90er Jahre nach den Paradigmen von 'Markt' und 'Wettbewerb' bestimmen. Die zeitlich verzögerte Umsetzung ist wohl auf die deutsche Einheit zurückzuführen; d.h. konkret darauf, dass ab 1990 den DDR-Hochschulen das westdeutsche HRG-Modell als Norm übergestülpt wurde. Schließlich kann man kein Modell als Norm empfehlen, welches man gleichzeitig – so die Intention der 1985er-Empfehlungen – radikal umbaut.
⁷ Ebd.34
⁸ Wissenschaftsrat, 22..1.1993, Köln
⁹ HRK/KMK, Bonn 16.10.1992: Vorschläge zur Verkürzung der Studienzeiten, 17
¹⁰ Die Taktik der HRK erläuterte ihr damaliger Präsident Erichsen der Süddeutschen Zeitung (20.11.1995): „Die Alternative heißt, entweder der Staat stattet die Hochschulen angemessen aus oder die Hochschulen verständigen sich auf ein anderes Finanzierungskonzept unter Einschluß von Studiengebühren.“ Obwohl Studiengebühren innerhalb der HRK damals politisch noch nicht mehrheitsfähig waren – das war erst 2004 der Fall -, leistete die HRK durch diese Taktik einen Beitrag für deren zunehmende politische Akzeptanz.
¹¹ Schon 1995 bezeichnete der damalige Berliner Wissenschaftssenator Manfred Ehrhard (CDU) auf einem Symposium des Stifterverbandes für die deutsche Wissenschaft Langzeitgebühren als „erste Anlaufphase“ für generelle Studiengebühren. Zit. nach: Bultmann, Weitkamp: a.a.O., 67
¹² www.kultusministerkonferenz.de/aktuell/pm000525.htm#ref1 (Zugriff 18.11.08)
¹³ Hegel, G. W. F., 1986: Wissenschaft der Logik I, in: Werke 5, Frankfurt, 145