Selbstentmachtung der Parlamente verfassungswidrig

Karlsruhe fällt Urteil zu Akkreditierung von Studiengängen

22.03.2016

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Teuer und langwierig. Das sind Akkreditierungen von Studiengängen schon lange. Nun hat das Bundesverfassungsgericht geurteilt, dass dem ganzen System sogar die rechtlichen Grundlagen fehlen. Warum dies gar ein Zeichen für einen Leitbildwechsel in der Hochschulpolitik bedeutet, erklärt Wolfgang Lieb in seinem Hintergrundartikel.

Tobias Helfrich (CC BY-SA 3.0)

Mit dem Urteil aus Karlsruhe kommt Bewegung in das System der Akkreditierungen von Studiengängen.

Seit der Jahrhundertwende hat sich auch auf dem Feld der Hochschulpolitik die Auffassung breit gemacht, dass sich der Staat aus den Hochschulen komplett heraushalten soll. So wurden etwa auch die bis zum Jahre 2002 üblichen Rahmenprüfungsordnungen und andere gesetzliche Vorgaben zur Qualitätskontrolle von Studiengängen abgeschafft. „Akkreditierung“ hieß das neue Zauberwort. Von nun an sollten private Akkreditierungsagenturen, die nur noch von einer öffentlich-rechtlichen Stiftung, dem Akkreditierungsrat, ihrerseits akkreditiert zu werden brauchten, die Qualität der von den Hochschulen angebotenen Studiengänge sichern („Programmakkreditierung“).

Wie bei den freischwebenden, niemand verantwortlichen Hochschulräten¹, galt auch für die Akkreditierungsagenturen das Prinzip „Kontrolle ohne Verantwortung“ ². Das Bundesverfassungsgericht stellt nunmehr in einem am 18. März veröffentlichten Beschluss bei den „geltenden Regelungen“ zur Qualitätssicherung der Lehre einen „Mangel an hinreichender gesetzlicher Steuerung“ fest³. Der Gesetzgeber habe die Normierung inhaltlicher und verfahrens- und organisationsbezogener Anforderungen an die Akkreditierung faktisch aus der Hand gegeben⁴. Die mit der Qualitätssicherung verbundenen Eingriffe in die Wissenschaftsfreiheit bedürften jedoch nach dem Grundgesetz einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage⁵.

Zur Vorgeschichte der Akkreditierungsverfahren

Im Zuge der Einführung von Bachelor-und Masterstudiengängen⁶ im Jahre 2002 wurde die hochschul- und länderübergreifende „Koordinierung der Ordnung von Studiengängen und Prüfungen“ mittels „Rahmenprüfungsordnungen“ durch ein System der Qualitätssicherung mittels Akkreditierungsverfahren abgelöst⁷. Bis dahin trugen „die Länder gemeinsam im Zusammenwirken mit den Hochschulen und der Berufspraxis dafür Sorge, dass die Gleichwertigkeit einander entsprechender Studien- und Prüfungsleistungen sowie Studienabschlüsse und die Möglichkeit des Hochschulwechsels gewährleistet“ wurden.

In einem Abstimmungsprozess zwischen Hochschulrektorenkonferenz und Kultusministerkonferenz wurden dann die von gemeinsamen Kommissionen erarbeiteten „Allgemeinen Bestimmungen für Prüfungsordnungen“⁸ sowie fachspezifische Rahmenprüfungsordnungen staatlich genehmigt.

Die Prüfung der Studierbarkeit: Wer ist dafür zuständig?

In den Kommissionen saßen in der Regel eine Mehrheit von Fachwissenschaftlern mit Vertretern der jeweils einschlägigen Berufsgruppe und Mitgliedern der Landesregierungen zusammen. Aus eigener Erfahrung weiß ich, dass das Ritual in Rahmenprüfungsausschüssen eigentlich immer das Gleiche war: Für die Wissenschaftler war jedes einzelne Fachgebiet eines Studiengangs besonders wichtig und sollte deshalb mit möglichst vielen Semesterwochenstunden und möglichst zahlreichen Fachprüfungen in den Studien- und Prüfungsordnungen verankert werden.

Die Vertreter der beruflichen Praxis waren in aller Regel mit den Vorschlägen von Seiten der Wissenschaft einverstanden. Was sollte man auch dagegen einwenden, wenn ein möglichst breites Spektrum des jeweiligen Faches abgeprüft wird? Meist blieb es den staatlichen Vertretern aus den Wissenschaftsministerien überlassen, die „Studierbarkeit“ einzufordern, d.h. eine Überfrachtung der Studiengänge zu verhindern. Was dann häufig als bürokratischer Einwand betrachtet wurde.

Offenbar fehlte ein solches Korrektiv bei den neu eingeführten Akkreditierungsverfahren. Erst im Jahre 2008 – gedrängt durch studentische Proteste – hat sich der Wissenschaftsrat genötigt gesehen, die „Studierbarkeit“ wieder als eine grundlegende Forderung an die „Qualitätsverbesserung der Lehre“⁹ in Erinnerung zu rufen.

Den Hochschulleitungen, die seit Ende der 90er Jahre mehr und mehr und republikweit dem Leitbild der wettbewerbsgesteuerten „unternehmerischen“ Hochschule¹⁰ folgten, waren die staatlich auferlegten Rahmenprüfungsordnungen ein Dorn im Auge. So hat die Hochschulrektorenkonferenz mit einem Beschluss aus dem Sommer 2001 die Mitarbeit an der Erarbeitung neuer Rahmenordnungen aufgekündigt¹¹.

Mit dem Wettbewerbsgedanken einher ging die Modularisierung, die Flexibilisierung, die Profilbildung und vor allem die Differenzierung der Studieninhalte bei gleichlautender Bezeichnung der Studiengänge¹².

Anstieg der Studiengänge ins Unüberschaubare: Wenn die Studienwahl zur Glückssache wird

Unter dem Schlagwort „Profilbildung“ stieg die Zahl der grundständigen Studiengänge ins Unüberschaubare. Um die Jahrtausendwende konnte noch zwischen 180 unterscheidbaren und mehr oder weniger klar definierbaren Studienfächern ausgewählt werden, heute gibt es etwa 16.000 Studienangebote. Wo früher ein Studienanwärter bestenfalls zwischen Informatik und Elektrotechnik, zwischen Soziologie und Pädagogik oder zwischen Betriebswirtschaftslehre und Volkswirtschaftslehre entscheiden musste, stehen ihm heute in allen Fachrichtungen unzählige Alternativen zur Auswahl.

Man studiert heute nicht mehr einfach nur Betriebswirtschaftslehre, sondern „Technologie- und Managementorientierte BWL“, „Business Administration and Economics“, oder „BWL Innovativ, Integrativ, International“, aber auch „BWL – Messe-, Kongress- und Eventmanagement“, „BWL – Food Management“ oder „BWL – Controlling & Consulting“ etc.

An einen Hochschulwechsel ist heutzutage kaum noch zu denken. Wer ein paar Semester die stark mathematisierten Wirtschaftswissenschaften in Bonn studiert hat, hat ein paar Kilometer rheinabwärts in Köln kaum noch Chancen sein Studium erfolgreich fortsetzen zu können und umgekehrt.

Vergleichbarkeit und Gleichwertigkeit der in einer Fachrichtung absolvierten Studiengänge und Abschlüsse wurden auf dem Altar der wettbewerbsgesteuerten Hochschule¹³ geopfert. Bei der Vielzahl der Studiengänge war an einen einheitlichen, auf der Basis von Gesetzen vorgegebenen Rahmen für Inhalte und Prüfungen während eines Studiums nicht mehr zu denken.

Wie schon bei der Einführung von Bachelor- und Masterstudiengängen hat man auf das angelsächsische Vorbild gesetzt und das aus den USA stammende Verfahren zur Sicherstellung von Bildungsstandards übernommen. Damit die dort sehr unterschiedlichen, oft privatrechtlichen Bildungseinrichtungen ihre Chancen auf dem Ausbildungsmarkt verbessern können, lassen sie sich von möglichst vertrauenswürdigen Verbänden akkreditieren. Wie bei der Umstellung vom Diplom oder Magister auf konsekutive Studiengänge nach der angelsächsischen Tradition, hat man auch bei der Einführung der Akkreditierungsagenturen in Deutschland, die völlig unterschiedlichen Hochschulsysteme und Lehr- und Studientraditionen außer Acht gelassen.

Der Gesetzgeber hat die Qualitätskontrolle der Hochschullehre mit wenigen Vorgaben an privatrechtlich organisierte Agenturen zugewiesen, die ihrerseits wieder von einer Landesstiftung, dem Akkreditierungsrat, akkreditiert werden müssen.

Bei der riesigen Zahl an Studiengängen war es diesen zehn akkreditierten Akkreditierungsagenturen schon faktisch nicht möglich, sie alle in einem überschaubaren Zeitraum zu akkreditieren. Mitte des Jahres 2015 war von den knapp 10.000 grundständigen Studiengängen nicht einmal die Hälfte akkreditiert.

Akkreditierungsverfahren sind teuer

Die Erwartung, dass mit der Abschaffung der Rahmenprüfungsordnungen und der Einführung von Akkreditierungsverfahren ein Bürokratieabbau einher gehen würde, wurde gründlich enttäuscht¹⁴. Die Akkreditierung von Studiengängen ist aufwendig, zunehmend regulierend und für die Hochschulen vor allem teuer. Das Bundesverfassungsgericht nennt in seinem Beschluss regelmäßige Kosten für die Agenturen in Höhe von 10.000 bis 15.000 Euro pro Studiengang, zu denen noch zusätzliche interne Belastungen der Hochschulen zwischen 30.000 und 38.000 Euro hinzu gerechnet werden müssen¹⁵.

Dieser immense Aufwand dürfte die treibende Kraft dafür sein, dass die Hochschulen, statt weiteren Akkreditierungs- und Re-Akkreditierungsverfahren ausgesetzt zu sein, einen Systemwechsel vornehmen möchten und von der „Programmakkreditierung“ einzelner Studiengänge zu einer „Systemakkreditierung“ wechseln möchten. Dabei prüfen die Agenturen nicht mehr einzelne Studiengänge, sondern das interne Qualitätssicherungssystem einer Hochschule.

Der Autor des Artikels Wolfgang Lieb ist promovierter Jurist. Er war Mitherausgeber des Internetportals "NachDenkSeiten – Die kritische Website". Er war wissenschaftlicher Assistent an den Universitäten Essen und Bielefeld, danach Mitarbeiter im Bundeskanzleramt und später neun Jahre Regierungssprecher in Nordrhein-Westfalen (NRW) unter Ministerpräsident Johannes Rau. Von 1966 bis 2000 war er Staatssekretär im NRW-Wissenschaftsministerium. Seither ist er publizistisch tätig.

Ein Leitbildwechsel für die Hochschulpolitik

Der Beschluss des Ersten Senats des Bundesverfassungsgericht vom 17. Februar 2016¹⁶ bedeutet einen Leitbildwechsel für die Hochschulpolitik. Die Karlsruher Richter setzen sich ab vom Paradigma der vom Wettbewerb gesteuerten „unternehmerischen“ Hochschule und setzen wieder dort an, von wo aus Hochschulen insgesamt und speziell auch die Hochschullehre organisiert werden müssen, nämlich vom Individualrecht der Freiheit der Wissenschaft wie sie im Grundgesetz nach Art. 5 Abs. 3 Satz 1 garantiert ist.

„Das Grundrecht garantiert einen Freiraum, der wissenschaftlich Tätige vor jeder staatlichen Einwirkung auf Prozesse der Gewinnung und der Vermittlung wissenschaftlicher Erkenntnisse schützt¹⁷. Geschützt ist insbesondere die Selbstbestimmung über Inhalt, Ablauf und methodischen Ansatz der Lehrveranstaltung ¹⁸ sowie das Recht auf die Äußerung von wissenschaftlichen Lehrmeinungen¹⁹ und das Recht, sich im Rahmen des Studiums am wissenschaftlichen Gespräch aktiv zu beteiligen.“²⁰

Nach dem Urteil der Verfassungshüter stellen die gesetzlichen Regelungen zur Akkreditierung von Studiengängen²¹ einen Eingriff in die Wissenschaftsfreiheit dar, weil sie die Freiheit der Hochschule, über Inhalt, Ablauf und methodischen Ansatz des Studiengangs und der Lehrveranstaltungen zu bestimmen²² beschränkten. Der Akkreditierungsvorbehalt sei auch ein Eingriff in die Rechte der Lehrenden und der Fakultäten oder Fachbereiche²³.

Die Wissenschaftsfreiheit sei zwar zur Sicherung der Qualität der Lehre grundsätzlich einschränkbar, der Gesetzgeber habe jedoch „keine hinreichenden Vorgaben“ gemacht, die den mit einer Akkreditierung einhergehenden Eingriff in die Wissenschaftsfreiheit rechtfertigen würden²⁴. Den geltenden Regelungen fehlten „hinreichende gesetzgeberische Entscheidungen zu den Bewertungskriterien, den Verfahren und der Organisation der Akkreditierung“²⁵.

Gesetzliche Steuerung vs. Entfesselte Hochschule

Entgegen dem vorherrschenden Bild der vom Staat „entfesselten“ Hochschule²⁶, stellt der Beschluss des obersten Gerichts bei den Regelungen zur Akkreditierung einen „Mangel an hinreichender gesetzlicher Steuerung“ fest. Es fehlten gesetzliche Regelungen zu nahe allen wichtigen Fragen, nämlich Regelungen zur Verfahrenseinleitung, zum Verfahren der Akkreditierung selbst, zur Rechtsform der Entscheidungen der Agenturen und des Akkreditierungsrates, also der Akkreditierungsstiftung, sowie zu den Folgen bei fehlender Umsetzung oder zum zeitlichen Abstand einer Reakkreditierung²⁷.

Der Gesetzgeber dürfe inhaltliche und verfahrens- und organisationsbezogene Anforderungen an eine Akkreditierung nicht etwa aus der Hand zu geben, sondern habe dafür hinreichende gesetzliche Vorgaben zu machen: „Die mit der Qualitätssicherung verbundenen Eingriffe in die Wissenschaftsfreiheit bedürfen nach Art. 5 Abs. 3 Satz 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 3 GG einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage²⁸. Rechtsstaatsprinzip und Demokratiegebot verpflichten den Gesetzgeber dazu, die insoweit für die Grundrechtsverwirklichung maßgeblichen Regelungen selbst zu treffen.“²⁹

Plädoyer für den subjektiven Grundrechtsschutz

Die Wissenschaftsfreiheit sei durch den Gesetzgeber prozedural wie organisatorisch zu sichern. Zu dieser Sicherung gehörten „neben dem Abwehrrecht gegen punktuelle und personenbezogene Eingriffe“, eine „Garantie hinreichender Teilhabe der Wissenschaft selbst..., die vor wissenschaftsinadäquaten Entscheidungen sowohl innerhalb der Hochschulen, wie auch durch Dritte, im Wissenschaftssystem mit Entscheidungsbefugnissen ausgestattete Akteure schützt.“³⁰

Ein klareres Plädoyer für den subjektiven Grundrechtsschutz durch die grundgesetzlich garantierte Wissenschaftsfreiheit kann man sich kaum vorstellen. Dieses Diktum sollte sowohl allen Verfechtern einer von Wissenschaftsmanagern top-down gesteuerten „unternehmerischen“ Hochschule als auch den Befürwortern von Hochschulräten als „Dritte“ mit Entscheidungsbefugnissen für die Hochschulen ausgestattete Akteure zu denken geben.

Mehr zum Thema auf Studis Online

• Studienwahl – Akkreditierung von Studiengängen (Auch mit Tipps zur Studienwahl)

• Institutionelle Akkreditierung von Hochschulen – Studium ohne anerkanntem Hochschul-Abschluss?

Fußnoten

¹ Zur Zukunft der Hochschulen in NRW – Anhörung zur Novellierung des Hochschulgesetzes. Wolfgang Lieb auf NachDenkSeiten (30. April 2013)
² Die Akkreditierung von Studiengängen. Joachim Lege. Juristenzeitung 2005, S. 698-707.
³ BVerfG Rdnr. 73
⁴ BVerfG Rdnr. 80
⁵ Vgl.: Art. 5 Abs. 3 Satz 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 3 GG
⁶ Vgl.: § 19 HRG
⁷ Beschluss der Kultusministerkonferenz vom 01.03.2002
⁸ Rahmenprüfungsordnungen der KMK
⁹ „Qualitätsverbesserung der Lehre“ – Wissenschaftsrat
¹⁰ Vgl.: Wer steuert die Hochschulen in Zeiten von Postdemokratie? Wolfgang Lieb auf NachDenkSeiten (19. November 2013)
¹¹ Künftige Entwicklung der länder- und hochschulübergreifenden Qualitätssicherung in Deutschland – Beschluss der Kultusministerkonferenz vom 01.03.2002
¹² Vgl.: Künftige Entwicklung der länder- und hochschulübergreifenden Qualitätssicherung in Deutschland – Beschluss der Kultusministerkonferenz vom 01.03.2002
¹³ Funktionale Privatisierung staatlicher Aufgaben – am Beispiel öffentlicher Hochschulen. Wolfgang Lieb auf NachDenkSeiten (21. September 2015)
¹⁴ Programm-, Prozess- ,Problemakkreditierung. Die Akkreditierung von Studiengängen und ihre Alternativen. Martin Winter. In: Forschung & Lehre, 2/08, S. 100.
¹⁵ BVerfG a.a.O. Rdnr. 54
¹⁶ BvL 8/10
¹⁷ Vgl.: BVerfGE 35, 79 <112 f.>; 47, 327 <367>; 111, 333 <354>
¹⁸ Vgl.: BVerfGE 127, 87 <120>; auch BVerfGE 55, 37 <68> m.w.N.
¹⁹ Vgl.: BVerfGE 35, 79 <113 f.>
²⁰ Vgl. BVerfGE 55, 37 <67 f.>
²¹ Hier § 72 Abs. 2 Satz 6 in Verbindung mit § 72 Abs. 1 Nr. 3 HG NRW a.F., ähnliches gilt auch für die Neufassung des HG NRW, des sog. Hochschulzukunftsgesetzes
²² Vgl. BVerfGE 127, 87 <120>
²³ Vgl. BVerfG Rdnr. 52
²⁴ Vgl. BVerfG Rdnr. 74
²⁵ BVerfG Rdnr. 68
²⁶ Die entfesselte Hochschule. Detlev Müller-Böling (ehem. Leiter des bertelsmannschen CHE), Gütersloh 2000
²⁷ Vgl.: BVerfG Rdnr. 73
²⁸ Vgl. BVerfGE 49, 89 <126>; 122, 89 <107>; 126, 1 <24>
²⁹ BVerfG Rdnr. 59
³⁰ BVerfG Rdnr. 60